(25)  公益诉讼作为新创设的检察制度，仍然限于民事和行政领域，即民事公益诉讼与行政公益诉讼。

[35]根据《行政诉讼法》第62条第2款的规定，作出维持决定的复议机关在行政诉讼中作为共同被告。[46] 本文认为，复议机关共同被告制度是立法者为了解决现实问题而做出的制度创新设计，考虑到行政诉讼体制与行政复议体制本身均处在改革过程中，因此，该制度的运行可能存在配套措施不完备和偏离制度设计初衷等潜在问题。

法院系统从行政复议制度空置空转会增加行政诉讼压力这一问题出发，认为应当通过共同被告制度来督促复议机关履行职责。[8]江必新：《论行政争议的实质性解决》，载《人民司法》2012年第19期，第13-18页。因此，《实施条例》规定行政复议机关作出复议决定的同时，可以制作复议意见书送达被申请人。[40]章剑生：《关于行政复议维持决定情形下共同被告的几个问题》，载《中国法律评论》2014年第4期，第145页。在2014年《行政诉讼法》修改之前，就存在着一些行政复议机关及其公务人员为了不当被告、少担风险而简单地维持原行政行为的现象。

[44]张艺颉：《复议机关共同被告案件的审判困境及其化解》，载《浙江社会科学》2017年第10期，第147-160页。[52]一些实务部门认为，发布行政复议典型案例可以明确疑难案件的办理标准、示范法律适用、统一审理尺度，引导和服务受众采取更加有效的方式维护自身合法权益，充分发挥行政复议制度在化解行政争议方面的重要作用。因此，对检察院权力的定性，应当基于法律监督机关的宪法定位，置于宪法上的国家权力体系中去观察，法律监督引领并涵盖了整个检察权体系，检察机关的各项权能均统摄于法律监督之下(37)。

(65)  参见朱全宝：《诉前程序司法化：法理、功能与路径》，载《人民检察》2021 年第 7 期，第 19-20 页。此条俨然是检察机关宪法定位的复制，仍然不能解答法律监督机关的含义。根据 2017 年《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，检察公益诉讼被正式载入法律，检察机关提起公益诉讼制度自此获得了法律层面的确认。(25) 法律监督的对象已从刑事诉讼中的公安机关、审判机关、监所机关等拓展至民事诉讼、行政诉讼中的执行机关、行政机关等。

宪法缘何如此淡定？由此，系列问题相继浮出：法律监督机关是如何进入宪法并延续至今的？法律监督机关独特宪法定位背后蕴含着怎样的宪理基础？作为宪法和法律概念的法律监督机关，其规范内涵是什么？在法治国家—法治政府—法治社会一体建设的新征程中，基于法律监督机关的宪制功能和规范内涵，新时代的检察机关如何作为？从理论层面看，学界对此类问题尚缺乏全面而系统的检视，多徘徊于检察权性质的讨论。但只要把握了法律监督的要义，法律监督机关的涵义也即呼之欲出。

显然，检察机关的法律监督是在国家权力机关监督之下的监督，其虽是宪法明定的法律监督机关，但并未统揽法律监督，我国的法律监督机制，是以国家权力机关的监督作为核心的(57)。作为宪法概念的法律监督机关，其内涵渐次生长和丰富。(10)  参见前注 (6)，韩大元、孟凡壮文，第 7 页。但检察院作为法律监督机关，其行使的是检察权而非对应的法律监督权，检察机关作为国家的法律监督机关之独特宪法定位得以凸显。

参见《人民检察院民事诉讼监督规则》第 6 章、《人民检察院行政诉讼监督规则》第 6 章。社会公正的维护同样有赖于社会治理体系的完善。检察权作为国家权力的分支，与立法权、行政权、监察权、审判权等共同构成了宪法上的中国特色社会主义国家权力体系。较之监察监督主要是对人的监督，即对所有公职人员的监督，检察机关的监督则主要是对事的监督，对公权力运行的监督，即在办案中监督，在监督中办案(29)，通过建构办案与监督一体化机制，不断提升检察机关的法律监督能力。

处于新时期的检察机关，将法律监督触角延伸至行政执法领域，(30) 侧重对行政权运行的监督，推动检察权行使方式的变革，强化了法律监督效果，有力巩固了其宪法定位。由此，检察院被赋予了不同于法院的独特宪法地位，与人民法院的宪法规定形成鲜明对照。

2021 年《最高人民检察院工作报告》就检察机关促进社会治理体系完善方面有专门阐述，检察机关通过发布典型案例诠释法治理念和规则、公开听证处理群众信访、强化网络社会治理等举措，(77) 不断回应社会关切，促进社会公众法治思维法治理念的培育，充分彰显了新时期完善社会治理、维护社会正义中的检察力量。从宪法条文看，现行宪法涉及检察院的条款可以分为两大块：一块是分散在整部宪法中的相关条款，主要有：第一章总纲中第 3 条第 3 款（人大主导下的一府一委两院）。

(55)  参见前注 (35)，王志坤文，第 33 页。行政机关行使的主要是行政权，亦享有部分立法权（如国务院有权制定行政法规。检察机关对刑事诉讼活动实行法律监督首见于 1996 年的《刑事诉讼法》。从人事任免看，检察长的任免具有不同于政府首长、监委主任、法院院长的程序设置，根据《宪法》第 67 条第 13 项、第 101条第 2 款，作为法律监督机关首长之检察长，除了由本级人大选出和罢免外，还须经上级检察长报请该级人大常委会批准，省级检察长的任免还须报最高人民检察院检察长提请全国人大常委会批准，这是法律监督机关之国家性的有力彰显。社会公平正义的维护不应完全寄托于传统的刑事办案。民事诉讼监督与行政诉讼监督则主要是审判监督。

从逻辑结构看，该条 3 款之间是递进关系：第 1 款是统揽，第 2 款是第 1 款的具体化，第 3款又是第 2 款的具体化。(4)  有关检察权性质的讨论，代表性观点主要有四种：第一种观点认为是行政权。

因此，建国初期由于受苏联检察制度的深刻影响，参照苏联的做法，我国 1954 年宪法未有法律监督机关的规定。然而，诉前程序在发挥其既有功能的同时亦显露出现实困境：如何确保法律监督的规范化和监督刚性？如何促使行政机关心悦诚服接受检察机关的监督进而提升监督实效？笔者以为，可从建构行政公益诉讼诉前程序司法化机制入手，在办案主体的独立性、法律监督的专业化、引入听证程序、夯实检察建议等方面合力提升诉前程序法律监督的公信力和认同度。

不仅如此，2021 年 8 月 1 日起施行的《人民检察院民事诉讼监督规则》和 2021 年 9 月 1 日起施行的《人民检察院行政诉讼监督规则》均通过专章规定将审判人员的违法行为纳入诉讼监督的范围，昭示检察机关对国家机关和国家工作人员的法律监督已由传统的刑事领域扩展到民事和行政领域，尤其是公益诉讼监督本无涉刑事，也无刑事公益诉讼一说，超越了彭真所作《说明》中将检察机关对国家机关和国家工作人员的监督只限于违反刑法，这是检察制度因应时代变迁作出的重大调整，客观上丰富了法律监督的内涵。(30)  参见苗生明：《新时代检察权的定位、特征与发展趋向》，载《中国法学》2019 年第 6 期，第 232 页。

党的监督主要是政治方向上的监督，随着2018 年中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征写入宪法，通过党的领导和监督，确保国家政权稳定和中国特色社会主义方向不变。2021 年 8月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》，强调支持检察机关开展行政诉讼监督工作 和行政公益诉讼。(33)  定位与定性不应混同，定位指的是把事物放在适当的地位并作出某种评价，定性泛指确定事物的性质。最后是人民法院行使审判权、人民检察院行使检察权。

(34)  法律监督机关作为对检察院独特宪法地位的界定，可参见韩大元：《宪法文本与检察机关的宪法地位》，载《法学》2007 年第 9 期，第 115 页。即要建设法治国家，必然要求维护国家的法制统一。

尽管《宪法》第 62 条第 2 项、第 67 条第 1 项只赋予了全国人大、全国人大常委会监督宪法实施的权力，并未明确检察机关监督宪法实施的权力，但在《宪法》序言最后一段有言全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。要维护国家的法制统一，必然要求一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。

《决定》提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。但此处的监督仅仅是上下级检察机关的工作监督，是检察系统的内部监督，此时仍未见检察机关地位的一般化表述。

参见龙宗智：《论检察权的性质与检察机关的改革》，载《法学》1999 年第 10 期，第 5 页。在传统的刑事诉讼领域，检察机关通过立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督，切实纠正了有案不立、有罪未究、越权管辖、超期羁押、脱管漏管等问题，纠正了一批冤假错案。(2) 作为党的历史上首次专门就检察机关法律监督工作发布的全国性文件，它既是检察机关作为国家的法律监督机关之宪法定位的有力彰显，也是新时代丰富发展法律监督内涵的重要制度安排。《说明》主要包括三个内容。

《宪法》在总纲第 2 条第 2 款规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。(47)  前注 (13)，《彭真文选》（一九四一 — 一九九Ｏ年），第 378 页。

申言之，我国现行宪制下已经构建起党的监督、人大监督、监察监督、检察监督、审计监督五大国家权力监督体系。大家一致认为，在事关检察机关性质这样的根本问题上，必须旗帜鲜明，拨乱反正，重新肯定检察机关的法律监督性质。

《检察院组织法》第 20 条给了些许线索，该条列举了检察机关的具体职权，包括刑事侦查（自侦）、批准或决定逮捕、审查起诉、提起公诉、提起公益诉讼以及对诉讼活动、生效裁判的执行、监所执法活动等实行法律监督，尤其最后三项专门使用了法律监督语词，即诉讼监督执行监督和监所监督。因此，在全面依法治国的新征程中，应当尤其重视国家法制统一和权威的维护。

(责任编辑：黔东南苗族侗族自治州)